Omavalitsuste vaheline kohustuslik koostöö, riigi tasakaalustatud arengu tagamine ja ääremaastumise pidurdamine

Sissejuhatus

Regionaalselt tasakaalustatud arengu tagamine ja ääremaastumise pidurdamine on Eesti Vabariigi jätkusuutlikkuse seisukohalt kriitilise tähtsusega. Kohalik omavalitsus on kodaniku jaoks madalaim haldus- ja poliitiline tasand, mis otsustab ja korraldab kõiki kohaliku elu küsimusi.  Suurusest sõltumata peavad omavalitsused täitma kõikjal Eestis samu ülesandeid ning pakkuma elanikele ühesuguseid teenuseid. Ruhnu vald ja Tallinna linn tegutsevad sarnaste õiguste ja kohustustega, kuigi kahe omavalitsuse haldussuutlikkust ei ole võimalik võrrelda, mis omakorda pidurdab nii tihe- kui hajaastustuse piirkonna arengut. 

Viimastel kümnenditel on enamikus Kesk- ja Ida-Euroopa riikides süvenenud ühiskondlik ja ruumiline ebavõrdsus. Eestis on piirkondlik ebavõrdsus kasvanud, mille tõttu suur osa Eesti asustussüsteemist, mis on varem majanduslikult ja sotsiaalselt olnud elujõulised piirkonnad, muutunud riigisiseseks ääremaaks. Üha raskem on tagada elutähtsate teenuste võrdset kättesaadavust kogu riigis, sest ääremaade rahvastik väheneb ja vananeb ning endises mahus teenuseid paljudes kohtades enam ei vajata, samas ei ole ka väheneva tulubaasi tõttu võimalik teenuseid pakkuda valdkondades, kus vajadus selleks on suurenemas. Riigikontrolöri 2020.a aastaraportis on vaadeldud perearstide, õpetajate, politseinike ning päästjate tööle asumise ja töölt lahkumise dünaamikat ning jõutud järeldusele, et tuleks ausalt tunnistada: kõikjal riigis ühetaoliselt ja ühtlase kvaliteediga avalike teenuste pakkumine käib riigile üle jõu, seda eriti väljaspool Harjumaad ja Tartumaad. Riigikontrolör ei osuta lahendustele, kuid tunnistab, et sarnase tempoga jätkates ei ole suur hulk omavalitsusi võimelised lähitulevikus kohustuslike ülesandeid täitma. 

Töö eesmärk on arutleda kuidas pidurdada ääremaastumist läbi tugevama regionaalse koostöö. Essee annab ülevaate regionaalse tasandi omavalitsemise olemusest käesolevas õigusruumis ning teeb ettepanekuid kuidas olukorda muuta. Analüüsitakse kohustusliku koostöö võimalikust ning selle riivet põhiseadusele. Ühtlasi on fookuses pealinnaseadus, pealinnaregioon, riiklike teenuspiirkondade loomine ning vaadeldakse potentsiaalseid finantsmudeleid eelneva teostamiseks. Viimases peatükis esitletakse reformide teostamise põhilisi kitsaskohti. 

Regionaalne koostöö ja selle õiguslikud alused

Regionaalarengu võtmekoht on soodustada häid teenuseid ja tööd pakkuvate keskuste arengut, märgata ja väärtustada piirkondade eripärasid ning vajadusel pakkuda toetust nende eesmärkide saavutamiseks. Eesti regionaalpoliitika keskmes on suured piirkondlikud erinevused, rahvaarvu vähenemise taustal toimuv elanikkonna ja majandustegevuse koondumine suurematesse linnadesse, teise tasandi keskuste nõrgenemine ning maapiirkondade arengut pärssivad suured aegruumilised vahemaad. Piirkondlike erisuste ületamiseks on oluline suurendada omavalitsuste koostööd, et tasandada piirkondade erinevat arengu kiirust. Regionaalne kiirem areng või mahajäämine ei ole tihtipeale seotud omavalitsuse enda tegevuste või tegevusetusega, vaid seda soodustab laiem institutsionaalne inerts, mille mõjutamine ei ole kohalike omavalitsuste võimuses. Piirkondade arengu tasakaalustamine peab selle tõttu algama omavalitsuste vahelisest koostööst, et tagada teenuste ja ülesannete täitmise ühtne kvaliteet kogu regioonis. Samas on täna võimalik omavalitsuste koostööd võrrelda vangi dilemmaga. 

Vangi dilemma on otsustusanalüüsis paradoks, kus kaks enda huvides tegutsevat indiviidi ei anna optimaalset tulemust. Vangi tüüpiline dilemma püstitatakse nii, et mõlemad pooled otsustavad end kaitsta teise osaleja kulul. Kahjuks kehtib sarnane analoog ka omavalitsuste vahelise koostöö puhul, kus omavalitsused esindavad kohaliku mandaati ning seisavad ennekõike isiklike huvide eest, tagades enda teenuste kvaliteet tihtipeale teiste omavalitsuste arvelt. Tegemist on vastuolulise olukorraga, kus omavalitsused seisavad igaüks enda eest, sest inimeste elutegevus ei piirdu ainult ühe omavalitsusega. Tihtipeale käib inimene tööl ühes-, elab teises-,  õpib kolmandas- ning tarbib avalike hüvesi hoopis neljandas omavalitsuses, kuigi on võimalik, et inimese maksutulu liigub hoopiski viiendasse valda. Taoline ebaõiglane olukord on tekitanud suuri pingeid omavalitsuste vahel, sest puudub vastav kompensatsioonimehhanism kuidas erisusi tasandada ning seetõttu on ka madal omavalitsuste soov vabatahtlikult koostööd teha. Samas koostöö tegemise vajadus on hädavajalik, et mastaabisäästust tulenevalt saavutada teenuste odavam hind ja samas ka parem kvaliteet läbi jagatud teenusstandardite.  Käesoleva peatüki eesmärk on selgitada miks on selline olukord tekkinud, millistes koostöövormides on täna võimalik omavalitsustel koostööd teha ning kuidas status quo muuta efektiivsemaks. 

Eesti Vabariigi haldusstruktuur on kahetasandiline, mis tähendab, et elu riigis korraldatakse läbi keskvalitsuse- ja kohalike omavalitsuste tasandi. Võimalik on luua regionaalne kohaliku omavalitsuse tasand, mida moodustatakse näiteks Taanis ja Norras otsevalimiste teel. Eestis puudub toimiv horisontaalset ja vertikaalset regionaalset koostööd soodustavad halduslikud instrumendid. Omavalitsuste vahelist koostööd regioonis koordineeritakse läbi maakondlike arenduskeskuste või omavalitsusliitude, milles osalemine on omavalitsustele vabatahtlik. Halduslike instrumentide puudumise tõttu ei ole keskvalitsusel võimalik jõustada regionaalset koostööd, sest see oleks vastuolus põhiseadusega, mille kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. 

Vabatahtlik koostöö ei ole võimatu, kuid vabatahtlikkuse alusel ei ole võimalik saavutada õiguskindlust. Käesolevalt peavad omavalitsused reguleerima regionaalset koostööd läbi ühiselt kokkulepitud õigusaktide, s.t volikogus määrusega, ent kuivõrd igal volikogul on võimalik igal ajal oma otsusi muuta, siis ei ole selline koostöö viis jätkusuutlik. Mõistetavalt ei soovi omavalitsused võtta riski, milles omavalitsus panustab isikliku eelarvega teise haldusüksuse arengusse ilma selle eest kompensatsiooni saamata, kui teisel omavalitsusel on võimalik kokkuleppest taganeda poliitilistel või finantsvõime põhjustel. Probleem ei seisne ainult siduvate õigusaktide loomises võimalikuses ehk määrusandluses, vaid ka tõsiasjas, et kokkulepete rikkumise (üks osapool osutab teenust madalama kvaliteediga) korral ei ole võimalik rakendada distsiplineerivat võimu ehk halduskaristust. 

Järeldusena on võimalik hinnata, et Eestis puudub käesoleval hetkel regionaalse tasandi kohalik omavalitsus ning õiguspidev viis regionaalset koostööd teostada. Regionaalset koostööd arendatakse läbi eraõiguslike omavalitsusliitude (SA, MTÜ), millel on paraku nõuandev ning konsulteeriv roll.  Lahenduseks oleks Eesti õiguskorras luua organisatsiooniline vorm, mis kohustaks omavalitsusi tegema vajalikes valdkondades koostööd avalike teenuste osutamisel viisil, mis tagaks ka loodava organisatsioonilisele vormile määrusandluse ja halduskaristuse pädevuse. Taoliseks vormiks saab olla ainult avalik-õiguslik organ. Kohustava organi loomise puhul on oluline arutleda millistes küsimustes peaksid omavalitsused olema kohustatud koostööd tegema, kuidas proprotsionaalselt kompenseerida omavalitsustele kohaliku autonoomia riivet ning milline peaks olema organi finantseerimisskeem. Samas ei maksa ennatlikult järeldada, et Eesti kontekstis oleks parim variant varem mainitud Taani ja Norra regionaalse omavalitsuse mudeli rakendamine. 

Regionaalse koostöö valdkonnad ja teenuste standardiseerimise vajadus 

Regionaalse arengu soodustamiseks on kõige olulisem tagada piirkondade ühtlane areng ja võrdselt hea elukvaliteet kõikjal Eestis. Võrdset arengut on võimalik tagada solidaarsuse ning koostöö abil. Kuivõrd kohustuslik koostöö selgelt riivab omavalitsuste autonoomsust, on oluline põhjendada millistes valdkondades on vajalik koostööd teha, milline peaks olema koostöö ulatus ning milliseid probleeme see võib lahendada. Probleemiks on selgelt tõsiasi, et väiksematel omavalitsustel on raskusi vajalike teenuste osutamisel, sest elanike arvu vähenemisega kahaneb automaatselt ka omavalitsuse eelarve, kuid sihtrühma vähenemise puhul muutub teenuse osutamise hind sellevõrra kõrgemaks. Väiksemate omavalitsuste haldussuutmatus mõjutab ka võimekamate omavalitsuste teenusvaldkondi: ühistransport, ruumiplaneerimine, kergliiklus, jäätmemajandus, veemajandus. 

Kitsaskoha mõistmiseks on oluline kirjeldada mitut reaalelulist näidet. Arendustegevuse ja planeeringute puhul jätavad omavalitsused tihtipeale kaasamata kõrvuti asetsevad omavalitsused, arvestades ennekõike isiklike kasusid ning huve. Harjumaa piirkonnas on tugevalt aset leidmas valglinnastumise protsess, milles elanikud Tallinnast laienevad naaberomavalitsustesse, näiteks Rae, Saku, Saue ja Viimsi valda. Tallinna linnavalitsus teeb olulisi arendus- ja planeeringutegevusi, et vähendada Tallinnas autostumist ning muuta linnalist keskkonda meeldivamaks, kuid ümbritsevate omavalitsuste vastupidiste planeeringute tõttu on kahju pidevalt suurenemas. Tallinna pealinnapiirkonna oluliseks kaubanduslikuks arengumootoriks oleks Tallinna ringraudtee ehitamine, mis on olnud ka riiklikuks prioriteediks, kuid mis võib kooskõlastamata  planeeringute tõttu jääda ehitamata, sest võimalik ala ringraudtee jaoks on omavalitsustes valglinnastuva asustuse tõttu juba täis ehitatud. Sarnane põhimõte kujundab ka omavalitsustes veemajanduse ebavõrdset hinda, jäätmemajanduse kvaliteeti. Näiliselt sarnastel tingimustel opereerivad ja kõrvuti asetsevad omavalitsused peavad sama teenuse osutamiseks maksma kuni poole võrra kallimat hinda. Näiteks Kose vallas on vee hind 1,63 €/m³, samas kui kõrval asetsevas Rapla vallas 1,33 €/m³, mis on maapiirkonna elatustaset arvestades märkimisväärne erinevus.

Keskvalitsus on delegeerinud kohalikele omavalitsustele hulga ülesandeid ning võimaldanud nende täitmiseks tulubaasi, kuid jätnud arvestamata teenuste päriselulise kulumäära ning sisulise muutumise ajas. Valitsused on majanduskriisi oludes kasutanud võimalust saavutada kokkuhoid läbi omavalitsuste tulubaasi kärpimise, jättes ülesannete hulga samaks. Samas kõikjal Eestis on inimeste ootused pidevalt kasvanud, soovides tulubaasi vähenedes ikkagi suurenevaid investeeringumahte teenustesse, infrastruktuuri jm. Lõhe vähendamiseks ongi vajalik omavalitsuste vaheline koostöö, kuid koostöö peaks toimima põhimõttel, kus ühishuvi jagatakse ainult nii palju kui on hädavajalik ning nii vähe kui on võimalik. Viimane on vajalik, et koormata võimalikult vähe omavalitsuste niigi ahtrat tulubaasi ning hoida minimaalsena autonoomsusele tekkiv riive. Mõistlik oleks kohustada omavalitsusi tegema koostööd omavalitsusülestes valdkondades nagu ühistransport, ruumiplaneerimine, kergliiklus, jäätmemajandus ja veemajandus. Vabatahtlikkuse alusel on omavalitsustel võimalik koostööd teha ka täiendavates valdkondades, näiteks ettevõtlus, haridus- ja noorsootöö ning sotsiaaltöö, kuid selle soodustamiseks peaks riik looma doteerivad finantseerimismudelid. 

Koostöö, seda eriti kohustusliku, puhul on väga oluline teada kuidas on võimalik tagada ühistegevuste sisu kvaliteet. Kvaliteedi tagamiseks peaksid kohustuslikud koostöövormid ühiselt välja töötama kvaliteedistandardid, et kohustada omavalitsusi järgima teenuste osutamisel sarnaseid põhimõtteid. Miinimumstandard võimaldavad kehtestada avalikele teenustele ühetaolise kättesaadavuse ning taseme. Sarnased teenuste osutamise põhimõtted võimaldavad likvideerida olukorra, milles üks omavalitsus osutab teenust halvema kvaliteediga ning tekitab selle võrra teisele omavalitsuse suurema halduskoormuse. Ühistel alustel osutatav teenuste standard võimaldab ka keskvalitsusel saada objektiivne ülevaade kui haldussuutlik on omavalitsus vastavalt sellele kas omavalitsus suudab standarditele vastavaid teenuseid osutada või mitte. Ühtlasi on standardite abil võimalik keskvalitsusel oluliselt rohkem suunata piirkondade arengut, kuivõrd status quo’s selline mehhanism keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste vahel puudub. Miinimumstandardite sisu kõnealustes valdkondades ei oma käesoleva essee kontekstis olulist tähtsust, kuid on oluline rõhutada, et kvaliteedistandardid on vajalik kokku leppida omavalitsuste tasandil, selmet keskvalitsuses, sest ainult selliselt on võimalik tagada piisav paindlikkus ning arvestada kohaliku tasandi tegelike oludega. 

Arengu soodustamine läbi pealinnaseaduse ja pealinnapiirkonna 

Omavalitsuste tugevam koostöö on ääremaastumise pidurdamise kontekstis väga oluline, kuid kõigest üks osa lahendusest. Regionaalselt tasakaalustatud arengu tagamiseks on vaja palju enamat. Vajalik on panustada elukeskkonda, ümber struktureerida omavalitsuse ülesandeid, luua piirkonda kõrgemalt tasustatud töökohti, suurendada omavalitsuste finantsautonoomiat ning tagada riiklikult majanduslikud vahendid, et kõike seda saavutada. Samas ei ole võimalik solidaarsust saavutada ainult läbi tulude ümber jaotamise või monetaarpoliitiliste toetuste. Regionaalset ebavõrdsust põhjustab kõige enam jõukuse koondumine Harjumaale ja Tallinnasse ning seda potentsiaali ei tohiks jätta kasutamata. Harjumaa piirkond on Eesti arengu mootor ning piirkonnale haldusterritoriaalselt juriidilise eristaatuse loomine võiks seda arengut veel enam soodustada. Regionaalarengu lahenduseks ei saa olla mitte rikkamatelt võtmine ning vaestele andmine, vaid eesmärgistada ühiselt jõukamaks kasvamine läbi koostöö. Avaliku halduse keskne põhimõte on luua vastavate regulatsioonidega piisav õigus- ja majandusruum, mis vastaks ühiskonna vajadustele ning seeläbi oleks võimeline tõstma elanike heaolu. Kuivõrd täna on valglinnastumise protsess ja sellega seonduvad tegurid (kinnisvara hinnad, autostumine, ühistransport, linnaruum) valdavalt turumajanduse meelevallas, ei täida käesolev regulatsioon enda sisulist eesmärki.

Võimalike lahendustena oleks võimalik luua pealinnaseadus ning pealinnapiirkonna koostööliidu seadus. Pealinnaseadus võimaldaks pealinna juhtimist eristada muust Eestist, sest kohaliku omavalitsuse korraldamise seadus (KOKS), mis kohustab Tallinna linna ja Ruhnu valla juhtimiseks samu tööriistu, ei täida enda eesmärki. Regulatsioon võimaldaks riiklikul tasandil suunata linna väärtusruumi, detsentraliseerida linnavõimu ning tagada pealinnale juhtimine, mis täidab riiklike eesmärke, selmet istuva partei(de) ambitsioone. Täiendavalt on oluline kehtestada õiguslikul tasandil pealinnaregioon, mis ühendaks Tallinnat ning ümbritsevaid valdu läbi varasemalt selgitatud kohustusliku koostöö: Harku, Jõelähtme, Kiili, Rae, Saku, Saue, Viimsi ja Kose.  Pealinnaregiooni loomine võimaldaks ellu viia suuri koostööprojekte, mille jaoks muidu puuduks poliitiline ambitsioon kui ka rahaline toetus. Tallinna ringraudtee ning Tallinna ja Harjumaa kergrööbastransport, keskkonnasäästlik taristu ja rohepööre, rohelise linnaruumi planeerimine jpm. Olulisimaks suurprojektiks, mis vajab eeldusena muudetud õigusruumi, saab nimetada Tallinn-Helsinki ühendlinna loomist. Talsinki moodustaks 2+ miljoni elanikuga ühise linnalise keskkonna koos kombineeritud kaupadega, näiteks jagatud taristu (lennujaamad, raudteed), kultuur, meelelahutus, kaubandus ja muud teenused. Kasvanud ärimastaabi ja turgude integreerituse tõttu kasvab piirkonna atraktiivsus, mis ühtlasi suurendab piirkonda investeeritavat sotsiaalset- kui finantsilist kapitali. Kahe meetme eesmärk oleks suurendada Harjumaa rahvusvahelist konkurentsivõimet Euroopa tasandil ning samas ka ühtlustada majandusliku- ja haldussuutlikkuse erisuste pealinnaregiooni ja tagamaa vahel. 

Piirkondlike koostööliitude loomine  

Pealinnapiirkonnale õigusliku staatuse omistamine võimaldaks anda tervele Eestile uue arengutõuke, et kasvatada ühiselt jõukust ning leida vahendeid, mille abil investeerida ääremaastuvatele aladele. Samas on võimalik pealinnaregiooni sarnast mudelit rakendada tervele Eestile. Ekspert U. Arumäe on oma doktoritöös (“Territoriaalne kogukond ja selle juhtimise õiguslik korraldus”) jõudnud järeldusele, et teooria järgi on avalik-õiguslikud isikud territoriaalkorporatsioonina ka maakonnad, mistõttu tehti töö autori poolt Vabariigi Valitsusele ettepanek seadusemuudatuseks, mille kohaselt arvatakse avalik-õiguslike isikute hulka ka kõik territoriaalkorporatsioonid kui territoriaalse kogukonna esindusorganid. Lihtsustatult tähendaks see maakonnale, kui regionaalsele omavalitsusele, avalik-õigusliku staatuse andmist ühes õiguste ja kohustustega. Käesoleva arvamusmõtte autor nõustub doktoritöös välja toodud järeldusega  osaliselt. Maakondadele avalik-õigusliku staatuse andmine oleks poliitiliselt ning õiguskorra loogika kohaselt kõige realistlikum, kuid selline staatus tingiks rea probleeme ning oleks ebaefektiivne. Mõistagi kajastab viidatud doktoritöö probleemi palju tahulisemalt, kuid selline tõlgendus tööst vastab kõige enam avalikule diskursusele ning on hea alus arutelu arendamiseks.

Omavalitsusliitude koostöövormidele avalik-õigusliku staatuse omistamine on kahtlemata hädavajalik. Samas on mõistlik koostöövormide piirkonna puhul oluline vaadelda laiemat mastaapi kui ainult territoriaalne struktuur. Ruumiline piiritlemine peaks toimuma teenuspiirkonna, selmet maakonnapiiride põhiselt. Kahe mõiste oluline erinevus seisneb efektiivsuse tagamises. Probleemid, millega omavalitsused vastamisi seisavad, on tihtipeale seotud terve regiooniga ning maakonnapõhistel organitel ei oleks võimalik koordineerida näiteks regionaalset ühistransporti. 

Maakondlike omavalitsuste loomine tähendaks tinglikult ka kahetasandilist omavalitsust (kohalikud omavalitsused, regionaalsed omavalitsused), kuid Eesti kontekstis ei oleks selline mudel otstarbekas. Peamisteks sõlmprobleemideks on funktsioonide jaotus kahe autonoomse tasandi vahel, tulubaasi formeerumine, raskused ühtsete poliitikate elluviimisel, väikeriigis ka kompetentsi hajumine. Ühtlasi ei võimaldaks teise tasandi omavalitsus, kui riiklikult reguleeritud õiguslik korraldus,  piisavat paindlikkust ega töötada välja piirkonnale vajalike ad hoc lahendusi. Teise tasandi omavalitsus ei pruugi luua tänasest olukorrast oluliselt erinevat uut kvalititatiivset haldussüsteemi, sest puuduliku koostöö kõige algelisemaks põhjuseks on omavalitsuste ebapiisavad finantsilised vahendid ning jäik ülesannete struktuur, mis vähendab motivatsiooni teha omavalitsuste ülest koostööd. Olukorras, kus riik otsustab kohalike omavalitsuste üksuste ülesandeid ja vastutust suurendada, võib ka tekkida vajadus selliseks reformiks. Siiski, seni on mõistlik kaaluda alternatiivseid variante, mida saaks eelistada teise tasandi omavalitsustele.

Mõistlik oleks luua Eesti haldusstruktuuri neli avalik-õigusliku teenuspiirkonda. Sarnaselt on regioonideks jaotatud Eestis maa- ja halduskohtute tööpiirkonnad. Teenuspiirkonnad sarnaneks vormiliselt täna eksisteerivatele omavalitsusliitudele, kuid avalik-õiguslikus vormis omades ka määrusandluse ja halduskaristuse õigust ning moodustuks teenuspiirkondade, selmet territoriaalsel põhimõttel. Teenuspiirkondadest saavutaksid eristaatuse neli linna: Tallinn, Tartu, Narva, Pärnu. Loodavate organite pädevusse oleks võimalik liita teiste maakondlike organisatsioonide tegevust (ühistranspordikeskused, maakondlikud arenduskeskused, ühisteenuste keskus jpm). Horisontaalne regionaalne tasand seoks ja tasakaalustaks omavalitsuste ning riigi huve piirkonnas, võimaldaks tuua ruumilise planeerimise tagasi regionaalsele tasandile ning looks soodsa pinnase omavalitsuste finants autonoomsuse suurendamiseks ja neile täiendavate ülesannete andmiseks. Regionaalne koostöö muudaks kohaliku- kui ka riigivalitsemise selgemaks, loogilisemaks ja arusaadavamaks, nii riigile, omavalitsusele kui ka kodanikele.

Järeldustena on vaja regionaalselt tasakaalustatud arengu tagamiseks on luua kohustuslik koostöövorm regionaalseteks ühistegevusteks, kuid seda viisil, mis säilitab ühetasandilise kohaliku valitsemise struktuuri. Võimaliku lahendusena oleks võimalik kasutada Soomes maakondliku kohaliku omavalitsuse mudelit, mis on suunatud koostöö tugevdamisele. Ühistegevusi oleks võimalik realiseerida läbi lepingulise omavalitsuse põhimõtte rakendamise, mis kätkeb endas piirkondliku kohustusliku koostööliitu. Lepinguline omavalitsus võib sünonüümina tähendada ka vallaliidu või ühisomavalitsuse loomist. Soome maakondliku kohaliku omavalitsuse juhtorganid komplekteeritakse kohalike omavalitsuste volikogude esindajate poolt, sarnanedes täna Eestis MTÜ vormis tegutsevatele omavalitsusliitudele. Õiguslikult saab määravaks ühisomavalitsuste ühine otsus, selmet üksikute volikogude otsus. Kuivõrd ühisomavalitsuste kohustusliku koostöö lepivad kokku omavalitsuste volitatud esindajad, ei ole ka riive omavalitsuste autonoomiale ebaproprotsionaalselt suur. Koostööliidu vorm võimaldaks töötada välja koostöö põhimõtted, kvaliteedikokkulepete miinimumstandardid jm kohalikul ja regionaalsel tasandil. Vallaliidu kontseptsioon, mis hõlmaks nelja regiooni omavalitsusi ning oleks asutatud regionaalse tasandi põhimõtetest lähtuvalt, oleks kaalutavaks alternatiiviks maakonna tasandi avalik-õiguslikele koostöövormidele, mille põhimõtted kehtestaks keskvalitsus. 

Regionaalsete koostööliitude loomise kitsaskohad

Käesoleva essee arutelus on sisuliselt analüüsitud ääremaastumise probleemi tekkimist ning pakutud võimalike lahendusi kuidas olukorda lahendada läbi regionaalse koostöö. Sama tähtis on arutleda miks ei ole riik varem sarnaste lahendusteni jõudnud. Lahendust takistavateks teguriteks võib pidada keerulist finantseerimissüsteemi loomist, ebaõiglaselt langevat halduskoormust osapooltele, omavalitsuste mastaapide diametraalset erinevust ning poliitilist vastuseisu nii kohalikul kui riiklikul tasandil. 

Regionaalse koostöövormi puhul peab ilmtingimata olema omavalitsusüksuste kulud ja tulud tasakaalus. Viimane tähendab, et kohustusliku koostöö planeerimiseks peab olema kindel katteallikas ning koostööd saab planeerida ainult nende vahenditega mis on kindlalt olemas. Ühtlasi peab koostööorgan olema finantsiliselt isemajandav.  Omavalitsuste tulubaas sõltub täna suuresti väga volatiilsest füüsilise isiku tulumaksust, mis muutub vastavalt elanike arvule ning majanduse seisule. Kohalike omavalitsuste finantsautonoomia on Eestis väga madal ning kohalikud maksud moodustavad maksimaalselt 2% kogu omavalitsuse eelarvest. Viimane tähendab, et “isiklikest tuludest” ei ole täna võimalik omavalitsusel tekitada finantsmahtu, mille abil investeerida regionaalseks koostööks. Võimalikuks peetakse regionaalse koostöö rahastamist läbi füüsilise isiku tulumaksu ning näiteks ka muu vara müügist saadava tulu kasutamine, kuid liigselt füüsilise isiku tulumaksule toetumine riivaks põhiseadust ja omavalitsuse autonoomsust, sest kokkuhoid tuleks saavutada teiste kohalike tasandi teenuste arvelt. Sarnaselt ei oleks õige kohustusliku koostööd siduda vara müügist saadava tuluga, sest kuivõrd omavalitsuste haldusvõimekust oleks sama mudeli kohaselt võimalik tulevikus hinnata läbi kvaliteedistandardite, siis tekiks omavalitsustele surve müüa või koormata hüpoteekidega valla vara, et olla võimeline kohustusi täitma. Kohustusliku koostöö finantsmudel pakub uurimusliku intriigi järgmisteks teadustöödeks. 

Ebaproprotsionaalne halduskoormus ning poliitiline vastuseis tuleneb peamiselt omavalitsuste erinevast profiilist. Kõikides regioonides langeks pealinnale või suurimale keskusele kõige suurem kohustus koostööeelduste loomiseks. Pealinnapiirkonna puhul on Tallinna elanike arv ca 426 000, kuid suuruselt järgmises, Saue vallas, elab kõigest ca 23 000 elanikku. Siiras koostöö on võimalik ainult võrdsete partnerite vahel. Raske on leida võimalusi võrdseks panustamiseks Tallinna linna ja Kiili valla vahel kui ühe omavalitsuse eelarve on üle 86 korra suurem (2021. seisuga). Tasakaalu leidmine suurima partneri ning väiksemate osapoolte vahel on vajalik, et väiksemate partnerite hääleõigust ei oleks võimalik tasalülitada, kuid samas ei tekiks ka otsustushäälte ebaproprotsionaalsus, kus väiksematel partneritel tekivad soodustingimused. 

Kokkuvõte

Töö eesmärk oli arutleda kuidas pidurdada ääremaastumist läbi tugevama regionaalse koostöö. Essee andis ülevaate regionaalse tasandi omavalitsemise olemusest käesolevas õigusruumis ning tegi ettepanekuid kuidas olukorda muuta. Analüüsiti kohustusliku koostöö võimalikust ning selle riivet põhiseadusele, pealinnaseaduse, pealinnaregiooni, riiklike teenuspiirkondade loomist ning potentsiaalseid finantsmudeleid eelneva teostamiseks. Viimses peatükis esitleti reformide teostamise põhilisi kitsaskohti. 

Ääremaastumise protsessi ümber pööramine ning riigi regionaalset tasakaalustatud arengu tagamine on võimalik. Samas ei ole täna kasutatavad regionaalpoliitilised meetmed selleks piisavad. Omavalitsustele on vaja luua paindlikumaid tööriistu, mis suurendavad võimalusi kohaliku tasandi elu suuremal määral kujundada. Ent ainuüksi omavalitsustele suurema tulubaasi tagamine ei lahenda ebavõrdsuse probleemi. Vastupidiselt, ilma kaasnevate õiguslike- ja halduslike muudatusteta, võivad monetaarpoliitilised toetusmeetmed, kui sihitu raha jagamine, võimendada regionaalset ebavõrdsust. Ääremaastumise vastu võitlemiseks on oluline adresseerida essees tõstatatud mudeleid koosmõjus. 

Pealinnaseaduse regulatsioon võimaldaks riiklikul tasandil suunata linna väärtusruumi, detsentraliseerida linnavõimu ning tagada pealinnale juhtimine, mis täidab riiklike eesmärke, selmet istuva partei(de) ambitsioone. Pealinnaregiooni loomine ja ühistegevuste standardiseerimine võimaldaks jätkata suurprojektidega, mis on varasemalt jäänud poliitilise tahte tõttu realiseerimata: Talsinki tunnel ning metropoliregioon, Tallinna ringraudtee, roheline linnaruum, autostumise vähendamine, valglinnastumise kontrollimine jpm. Harjumaa on kahtlemata Eesti arengu mootor ning rahvusvahelise konkurentsivõime suurendamine on hädavajalik, et leida ressursse millega aidata ääremaastuvaid piirkondi. Riiklikul tasandil on vajalik kehtestada omavalitsuste ülene kohustuslik koostöö, sest vabatahtlikus koostöövormis ei ole võimalik vajalike probleeme adresseerida. Riigi regionaalselt tasakaalustatud arengu tagamine peitub suuresti puudulikus õigusruumis. Õigusruumi muutmiseks on teaduskond teinud ettepanekuid ning töötanud välja toimivad struktuurid, kuid tulemus on takerdunud poliitilise tahte puudumisse. Essee loob eeldusi edasiseks uurimistööks, näiteks on täna täielikult Eestis kajastamata milline võiks olla realistlik kohustusliku koostöö finantsmudel. 

Käesoleva artikkel on avaldatud Avatud Ühiskond MTÜ Poliitikastaabi blogis. Poliitikastaabi mõte on avaldada ühingu liikmete mõtteid, samas populariseerida poliitilist arutelu, seda hetkel eriti saabuvate kohalike valimiste kontekstis. Blogis on võimalik sõna saada huvilistel kes võtavad ühendust info@uhiskond.ee. Blogis on võimalik sõna saada kõikidel, kuid tingimuseks on artikli sisuline argumenteeritus. Kuivõrd suur osa ühingu kandepinnast on seotud Kose valla piirkonnaga, keskendume aruteludes ja analüüsides kõnetatud piirkonnale. Avatud Ühiskonna liikmed nimekirjades ei kandideeri.